Ta strona używa plików cookies.
Polityka Prywatności    Obowiązek informacyjny RODO AKCEPTUJĘ

Mniej, czyli lepiej? Raport ilości ogłaszanych przetargów po zmianie progu stosowania PZP w 2014

Data publikacji: 2015-02-02 04:20:30

Zmiana progu zamówień publicznych z 14 tys. euro na 30 tys. euro. jeszcze nie przebiła się do powszechnej świadomości. Owszem, jest mniej przetargów, ale nie w takiej skali jak przewidywał UZP.

W kwietniu 2014 r. została podwyższona kwota wartości zamówienia lub konkursu decydująca o obowiązku stosowania procedur określonych w Prawie zamówień publicznych z 14 tys. euro na 30 tys. euro. Uproszczeniu uległy także procedury zakupu usług i towarów przeznaczonych do celów badawczo-naukowych oraz działalności kulturalnej. Uzasadnieniem tej zmiany było dostosowanie prawa polskiego do prawa Unii Europejskiej oraz oszczędności. Zgodnie z obliczeniami dokonanymi przez Urząd Zamówień Publicznych (UZP), średni dolny próg stosowania przepisów o zamówieniach dla 24 krajów członkowskich Unii Europejskiej wynosił ok. 21 tys. euro, zaś mediana 15 tys. euro.

W ocenie ustawodawcy zamawiający ponosił pewne stałe koszty związane z organizacją postępowania niezależnie od wartości zamówienia. W skrajnych przypadkach gdy wartość zamówienia była niska, koszty organizacji mogły być wyższe niż zyski wynikające z postępowania. Dodatkowo czas potrzebny na przygotowanie i przeprowadzenie przetargu mógł być dłuższy niż sam proces poszukiwania wykonawcy. Podwyższenie progu miało ograniczać ww. przypadki i racjonalizować przynajmniej częściowo publiczne wydatki.

Zmiana progu miała zatem spowodować wzrost liczby postępowań wyłączonych z PZP i odpowiednio zmniejszenie ich liczby przeprowadzanych w ramach PZP. Wg prognozy Urzędu Zamówień Publicznych zamieszczonej w uzasadnieniu do projektu nowelizacji Prawa zamówień publicznych, ilość ogłaszanych przetargów powinna się zmniejszyć o ok. 25% w roku. Po trzech miesiącach od czasu wprowadzenia zmiany możemy oraz zweryfikować dane rzeczywiste z prognozami UZP oraz wcześniejszymi wypowiedziami ekspertów.

W naszym zestawieniu zebraliśmy dane dotyczące ilości wszystkich przetargów publikowanych w latach od 2011 do 2014 zarówno w Biuletynie Zamówień Publicznych (BZP) jak i Suplemencie do Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej (TED). Dla wyeliminowania sezonowości porównaliśmy liczbę przetargów w drugich kwartałach (kwiecień-czerwiec) w badanych latach. Dane zostały pogrupowane według głównych gałęzi kodów CPV (dwie pierwsze cyfry kodu) oraz oddzielnie dla wszystkich postępowań. Dane zostały wykazane w szczegółowości podawanej w oparciu o publikacje zamawiających tj. jeśli zamawiający w pojedynczym zamówieniu wskazał kilka kodów CPV to w zestawieniu do każdej grupy CPV zostało dodane jedno postępowanie. Nie badaliśmy także wpływu innych zewnętrznych czynników na liczbę postępowań.

Istotnym czynnikiem rzutującym na uzyskaną statystykę mógłby być faktyczny długoterminowy wzrostowy trend w ilości publikacji ogłoszeń przetargowych, który wydaje się, że nie został uwzględniony w wyliczeniach UZP. Według naszej prognozy po analizie trendu– gdyby nie została przyjęta zmiana progu (ceteris paribus) - ilość ogłaszanych przetargów wzrosła by o około 1-2% rok do roku, czyli zmieniłaby się w granicach błędu statystycznego.

Kolejną kwestią modyfikującą statystykę może być ogłoszone 31 grudnia 2013 roku rozporządzenie określające średni kurs złotego w stosunku do euro stanowiącego podstawę przeliczania wartości zamówień publicznych (tj. rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2013 roku w sprawie średniego kursu złotego w stosunku do euro stanowiącego podstawę przeliczania wartości zamówień publicznych (Dz. U. 2013 r. poz. 1692). Kurs złotego w stosunku do euro stanowiącego podstawę przeliczania wartości zamówień publicznych ustalony został na 4, 2249 wobec poprzedniego poziomu 4, 0196. Ta zmiana podnosząc złotówkową wartość 1 euro zwiększyła wartość postępowań, do których stosuje się obowiązek stosowania procedur określonych w Prawie zamówień publicznych. Przeliczając wartość netto według stawki na rok 2013 aktualne 30 tys euro równałoby się 120.588 zł, a dla podniesionej wartości za 1 euro wynosi już 126.747 zł, co dodatkowo daje około 5% różnicę.

Niezależnie od trafności prognoz UZP, wpływ zmiany wysokości progu na łączną liczbę postępowań powinien nastąpić, co potwierdza nasza analiza danych. Można dyskutować co najwyżej z trafnością przewidywań odnośnie rozmiarów tej zmiany.

Tabela 1 - Zmiany w ilości publikowanych przetargów w II kwartale lat 2011, 2012, 2013 oraz 2014 z podziałem na główne gałęzie branżowe (dwie cyfry kodu CPV)

Tabela 1 - Zmiany w ilości publikowanych przetargów w II kwartale lat 2011, 2012, 2013 oraz 2014 z podziałem na główne gałęzie branżowe (dwie cyfry kodu CPV)
Źródło - opracowanie własne na podstawie danych z platformy Zamówienia 2.0 - 2014

Łączne dane ilości postępowań z II kwartału 2014 roku wskazują, że ogłaszanych przetargów jest o 10% mniej w stosunku do ilości z II kwartału 2013 roku. Zmiana ta nie jest jednak tak duża jak to przewidywały szacunki Urzędu Zamówień Publicznych (25%) można więc postawić pytanie dlaczego tak się stało? Czy statystyczne podejście UZP obarczone było błędem, czy raczej rynek jeszcze nie zareagował na zmianę przepisów? Zastanawiający jest fakt, że w niektórych grupach produktów w badanym okresie nie tylko nie widać spadku liczby zamówień, ale wręcz widoczny jest silny trend wzrostowy np. grupa CPV 37 - Instrumenty muzyczne, artykuły sportowe, gry, zabawki, wyroby rzemieślnicze, materiały i akcesoria artystyczne (wzrost o ponad 75%), czy grupa CPV 76 - Usługi przemysłu naftowego oraz gazowniczego (wzrost o ponad 66%). Z kolei inne grupy odnotowały spadki ilości ogłoszeń znacznie przewyższające prognozy UZP np. grupa CPV 90 - Usługi odbioru ścieków, usuwania odpadów, czyszczenia/sprzątania i usługi ekologiczne (spadek o ponad 50%), czy grupa CPV 64 - Usługi pocztowe i telekomunikacyjne (spadek o prawie 38%).

Przyjrzyjmy się zatem najbardziej skrajnym przypadkom oraz grupą usług i dostaw, które są najczęściej realizowane w trybie PZP.

Usługi Budowlane

Usługi budowalne dominują na rynku zamówień publicznych pod względem ilości ogłaszanych przetargów, jak i wartości zamówień. W ostatnich latach branża budowlana przeżywała kryzys. W odniesieniu do rynku zamówień publicznych, od ponad 3 lat, rok do roku ilość ogłaszanych przetargów w tej grupie stale spadała. Obecny rok jest jednak bardzo zaskakujący.

W II kwartale 2014 roku usługi budowlane (CPV 45) miały się nadzwyczaj dobrze - wbrew prognozom UZP oraz trendom, jakie wskazywały lata poprzednie. Grupa zanotowała znaczny wzrost ilości ogłaszanych przetargów – ponad 12% w stosunku do roku 2013. Wykazane dane korelują z innymi zewnętrznymi sygnałami i informacjami o ożywieniu całego rynku.

Zamawiający ogłaszali przede wszystkim przetargi związane z wznoszeniem kompletnych budynków – blisko 50% z nich, jednak nie bez znaczenia były także przetargi na budowę placów zabaw i kształtowanie terenów zielonych oraz roboty w zakresie różnych nawierzchni - układania chodników i asfaltowania, wykonywania nawierzchni autostrad oraz innych dróg.

Do wzrostu mogły przyczynić się ceny usług budowlanych, które spadły średnio o 2%. Nie bez znaczenia jest także wejście w życie pod koniec 2013 r. zmian w prawie budowlanym. Nowe przepisy zlikwidowały cztery uciążliwe procedury i znacznie skróciły czas oczekiwania na pozwolenie na budowę – w szczególności budynków wolnostojących. To mogło skłonić Zamawiających do powstrzymania się z organizowaniem przetargów budowlanych do roku 2014. Wzrost ilości inwestycji mógł być także spowodowany krótszym okresem zimowym a przez to dłuższym sezonem budowalnym oraz postępowaniami związanymi z kończącą się perspektywą finansową dotyczącą środków unijnych. Nie bez znaczenia jest także fakt, że w przypadku prac budowlanych, zamawiający wolą korzystać z procedur PZP pomimo braku konieczności ich stosowania, o czym świadczą wartości ogłaszanych przetargów w latach ubiegłych.

Grupa usługi budowlane jest grupą o największej ilości publikowanych przetargów, dlatego ma ona olbrzymi wpływ statystyczny na całość badanego rynku. Zwiększenie liczby przetargów mogło znacznie zniekształcić uzyskany wynik globalny. Być może UZP nie przewidywał takiego wzrostu. Gdyby wyłączyć tę grupę przy badaniu wpływu zmiany progu na ilość ogłaszanych postępowań, uzyskalibyśmy wynik bardziej zbliżony do założeń UZP tj. spadek ilości publikowanych przetargów o 20,5%, a zakładając trend spadkowy pewnie uzyskalibyśmy wynik zbliżony do szacowanego przez UZP.

Urządzenia medyczne, farmaceutyki i produkty do pielęgnacji ciała

Druga co do ilości publikowanych przetargów grupa - urządzenia medyczne, farmaceutyki i produkty do pielęgnacji ciała (CPV 33), także odnotowała spadki. Łącznie ilość ogłoszonych przetargów spadła o 7,1%. Wyraźnie widać, że zamówień na mniej wartościowe towary jest mniej. Ilość zamówień na produkty farmaceutyczne oraz produkty do pielęgnacji ciała i użytku post mortem zmniejszyła się o prawie 12%. Ilość przetargów na drogie urządzenia medyczne nie uległa praktycznie zmianie – zanotowano spadek o niecałe 2%. Można zatem przyjąć, że branża ta zachowała się przewidywalnie.

Usługi i dostawy teleinformatyczne

Ciekawym przykładem są zamówienia teleinformatyczne (CPV 30, 48, 72, 642), które są kolejną najliczniejszą grupą usług i towarów zamawianych przez jednostki publiczne. Wydawałoby się, że zmiana progu spowoduje lawinowy spadek liczby przetargów. Tymczasem wyniósł on ok. -7,7% dla całej tej grupy w stosunku do II kw. 2013 r. W przypadku samych usług informatycznych: konsultacyjnych, opracowywania oprogramowania, internetowych i wsparcia (CPV 72) spadek wyniósł -5,3%.

Należy zastrzec, że badania statystyczne, siłą rzeczy nie odzwierciedlają wszystkich uwarunkowań. W sektorze ITC, od lat, II kwartał jest okresem przygotowań do „żniw” w III i IV kwartale, kiedy instytucje publiczne masowo ogłaszają postępowania z żądaniem, by usługę wykonać najpóźniej do początku grudnia i warunkiem wystawienia faktury do 15 grudnia. Spadek zamówień w II kw. 2014 r. może być częściowo związany ze zmianą progu, ale raczej jest efektem sytuacji rynkowej. Gdybyśmy jednak zauważyli w następnych kwartałach trend spadkowy, wówczas nie będzie już wątpliwości, że to efekt nowelizacji PZP.

Usługi odbioru ścieków, usuwania odpadów, czyszczenia/sprzątania i usług ekologicznych

Największą ujemną zmianę w ilości publikowanych przetargów zanotowała grupa usług odbioru ścieków, usuwania odpadów, czyszczenia/sprzątania i usług ekologicznych (CPV 90). W badanym okresie opublikowano o 52,5% mniej przetargów niż w roku poprzedzającym. Tak duży spadek może mieć jednak stosunkowo proste uzasadnienie. W ubiegłym roku weszła w życie ustawa nakładająca gminom obowiązek zawierania Umów na odbiór śmieci. Z tego powodu ilość ogłoszeń w roku 2013 wzrosła o blisko 160% w stosunku do roku 2012. Zdecydowana większość umów była zawierana na okres dłuższy niż rok, dlatego znaczna część zamawiających nie będzie organizować przetargów na odbiór śmieci w roku 2014, co nie pozostało bez znaczenia w kontekście osiągniętego wyniku.

Usługi pocztowe i telekomunikacyjne

Bardzo duże spadki ilości ogłaszanych postępowań odnotował także rynek usług pocztowych i telekomunikacyjnych (CPV 64) – spadek o 37,7%. Należy nadmienić że spadek dotyczy przede wszystkim usług pocztowych (CPV 641) gdzie odnotowano ponad 50% mniej przetargów niż w tym samym okresie 2013 roku. Usługi telekomunikacyjne (CPV 642) odnotowały znacznie mniejszy, ale widoczny spadek – 22%.

Zanotowane wartości w naszej ocenie to wyraźny wpływ zmiany progu stosowania prawa zamówień publicznych. Postępowania na usługi pocztowe ze swej natury dotyczą niższych wartości, więc wobec istotnego zwiększenia progu mniejsze zamówienia, są zdecydowanie częściej realizowane poza ustawą.

Instrumenty muzyczne, artykuły sportowe, gry, zabawki, wyroby rzemieślnicze, materiały i akcesoria artystyczne

Z kolei największy wzrost w ilości opublikowanych zamówień publicznych, bo aż 75% został odnotowany dla grupy instrumentów muzycznych, artykułów sportowych, gier, zabawek, wyrobów rzemieślniczych, materiałów i akcesoriów artystycznych (CPV 37). To dość dziwny rezultat po zmianach PZP, ponieważ wydawałoby się, że właśnie ta grupa powinna odnotować przede wszystkim spadki w ilości ogłaszanych przetargów – związane przede wszystkim ze zwiększeniem progu i uproszczeniem procedur dla działalności kulturalne.

Po głębszej analizie okazuje się jednak, że wzrost jest całkowicie naturalny i skorelowany z przetargami budowlanymi, które w ciągu II kwartału 2014 roku odnotowały bardzo duży wzrost ilości postępowań – między innymi dotyczący budowy placów zabaw i rekreacyjnych. Do realizacji zamówień budowlanych niezbędne były dostawy urządzeń zawartych w badanej grupie, co – przy stosowanych w naszym badaniu założeniach odnośnie rozłożenia poszczególnych grup kodów CPV - przełożyło się na znaczny wzrost w ilości odnotowanych zamówień.

Usługi przemysłu naftowego oraz gazowniczego

Druga w rankingu jest grupa usług przemysłu naftowego oraz gazowniczego (CPV 76). Grupa ta zanotowała zmianę aż o 66% więcej ogłoszonych zamówień w stosunku do tego samego okresu w 2013 roku. Ilość ogłoszeń w tej grupie systematycznie wzrasta rok do roku. Tak duży wzrost nie miał jednak wpływu statystycznego na ogólny zarys sytuacji po zmianach PZP, ponieważ ilości publikowanych ogłoszeń w tej branży są znikome i nie przekroczyły w II kwartale nawet 100 ogłoszeń.

Wzrost w zamówieniach na te usługi nie jest spowodowany jednak zmianami prawa. Za wzmożoną ilość ogłoszeń odpowiada w tym przypadku jedna spółka – PGNiG, która w ostatnich latach nasiliła swoją działalność w obszarach realizacji odwiertów badawczych oraz eksploatacyjnych. Spółka odpowiedzialna jest za 85% wszystkich ogłoszeń w tej grupie przetargowej w II kwartale 2014 roku i blisko 50% ogłoszeń w II kwartale 2013.

Podsumowanie

Po wynikach pierwszych trzech miesięcy obowiązywania nowego progu, widać, że zmiana wpłynęła tylko na część grup usług i produktów na rynku zamówień publicznych. Globalne zmiany całego rynku nie były jednak tak istotne jak spodziewał się tego Urząd Zamówień Publicznych. Różnice między prognozowaną przez UZP ilością organizowanych przetargów a ilością faktyczną może wynikać z kilku czynników. Pierwszym i chyba najistotniejszym czynnikiem jest nieprzewidziany wzrost zamówień budowlanych. To grupa w której publikuje się ponad 30% przetargów publicznych, co musiało bardzo wpłynąć na uzyskany wynik. Drugim czynnikiem mogła być opóźniona reakcja osób zajmujących się zamówieniami publicznymi na zmianę prawa, przyzwyczajenie pozostałych pracowników jednostek publicznych do konieczności realizacji zamówień w trybie przetargów publicznych oraz obawa przed błędnym zastosowaniem zmian. Kolejnym czynnikiem wpływającym na liczbę publikowanych postępowań mogą być postępowania realizowane z wykorzystaniem środków zewnętrznych w ramach kończącej się perspektywy finansowej np. finansowaniem z projektów unijnych. Zamawiający z jednej strony działali, aby zrealizować postępowania i wydać pozyskane środki, zaś z drugiej spełniali wymogi dla tych projektów dotyczące konieczności publikacji postępowań dla zachowania konkurencyjności.

Niezależnie od trafności prognoz UZP, wpływ zmiany wysokości progu na łączną liczbę postępowań jest niezaprzeczalnym faktem. Dla wykonawców i dostawców oznacza to z jednej strony utrudniony dostęp do informacji o możliwościach sprzedażowych, z drugiej strony oznacza to prostsze i mniej kosztowne procedury przy mniejszych zamówieniach. Najwięcej na tej zmianie zyskują Zamawiający ale także firmy, które działają na rynku zamówień publicznych od dłuższego czasu, ponieważ to właśnie do nich w pierwszej kolejności zwrócą się zamawiający by zamówić usługi poza PZP.

O tym czy i jak nowy próg wpłynie na całość rynku zamówień publicznych, przejrzystość, konkurencyjność oraz korupcjogenność przetargów, dowiemy się dopiero za co najmniej rok, kiedy zamawiający przyzwyczają się w pełni do nowego przepisu, zaś beneficjenci zamówień publicznych zaczną wykorzystywać go do eliminacji konkurencji i osiągania własnych celów biznesowych.

Autorzy artykułu:

Luiza Markowska
Radca Prawny

PKP ENERGETYKA S.A.

Tomasz Berdyga
Administrator

ZAMÓWIENIA 2.0

Udostępnij:


Świadomy zamawiający - Prawo konkurencji w przetargach publicznych